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In Portogallo esiste oggi una separazione statutaria, legale e funzionale ben definita tra la magistratura giudicante e la magistratura del pubblico ministero.

Non è sempre stato così.

In Portogallo i Tribunali sono gli organi cui compete l’amministrazione della giustizia in nome del popolo. Sono indipendenti, sono soggetti solo alla legge, e la loro attività non è esclusiva, poiché anche l’avvocatura è considerata elemento essenziale nell’amministrazione della giustizia.

I giudici dei tribunali giudiziari sono inamovibili, non responsabili e indipendenti; formano un corpo unico, sono regolati da uno statuto unitario e sono governati dal Consiglio Superiore della Magistratura, che è presieduto dal Presidente della Corte Suprema e da due membri designati dal Presidente della Repubblica, da sette eletti dall’Assemblea e da sette giudici eletti da loro pari.

Specificamente, in materia criminale, i giudici decidono sulle libertà degli individui, esercitando i poteri ed i doveri di controllo dell’attività investigativa quando questa interferisca con diritti, libertà e garanzie fondamentali; spetta ai magistrati giudicanti la dichiarazione che il fatto costituisce reato, l'accertamento della responsibilità dell'imputato, l’applicazione della pena (vigilando sulla loro esecuzione), ed ancora la verifica delle misure di sicurezza e la relativa applicazione ed esecuzione.

I magistrati del pubblico ministero godono anch’essi di un proprio statuto e di autonomia, ma sono soggetti ad una struttura gerarchica improntata al principio di legalità, nella quale l'organo di controllo è la Procura Generale della Repubblica, presieduta dal Procuratore Generale della Repubblica e governata dal Consiglio Superiore del Pubblico Ministero, il quale include membri eletti dal Parlamento e membri interni eletti dai magistrati del pubblico ministero.

Al pubblico ministero compete, in generale, rappresentare in giudizio lo Stato, le regioni autonome e i comuni; difendere gli interessi determinati dalla legge; in ambito penale, il pubblico ministero sovraintende alle indagini preliminari, esercita l’azione penale (che, anche in Portogallo, è obbligatoria), rappresenta l'accusa nel processo e partecipa all’attuazione della politica contro il crimine stabilita dagli organi sovrani.

Riassumendo in una frase: interviene ogni qualvolta sia in causa l’interesse pubblico, in difesa della Costituzione e della legalità.

Cunha Rodrigues, Gomes Canotilho e Vital Moreira, grandi giuristi portoghesi considerano il pubblico ministero come organo del potere giudiziario, per il fatto di essere autonomo e di trovare disciplina nella parte della Costituzione che riguarda il funzionamento giudiziario.

Il pubblico ministero non è un organo giurisdizionale, ma un organo di giustizia.

E' opportuno sottolineare che l'odierna separazione tra giudici e pubblici ministeri, in Portogallo, è ampiamente condivisa.

Già prima dello Statuto Giudiziario del 1927, ma soprattutto a partire da esso, lo svolgimento dell'attività di pubblico ministero era propedeutico all'ingresso nei ruoli della magistratura giudicante. Erano le stesse persone, dopo aver svolto attività di giudice, ad assumere i ruoli di vertice della gerarchica degli uffici del pubblico ministero. Era normale, dunque, il passaggio da pubblico ministero a giudice ed il ritorno ai vertici delle procure.

Secondo lo Statuto del 1927, il Consiglio Superiore Giudiziario era l’organismo gerarchico supremo del potere giudiziario, che includeva al suo interno magistrati giudicanti e magistrati del pubblico ministero.

La dittatura approfittò delle fragilità del pubblico ministero.
Si trattava di una magistratura di “aspiranti giudici e ‘governata’ da giudici”, che mai è riuscita a guadagnare una propria identità.

La questione della separazione nitida delle due magistrature, benché sia stata indicata nella dottrina come necessaria, almeno dai tempi del liberalismo, si risolve definitivamente solo dopo la rivoluzione democratica del 25 aprile 1974.

La Costituzione post-rivoluzionaria del 1976 definiva il Pubblico Ministero come organo dotato di statuto proprio - il che lasciava alcuni dubbi – e stabiliva alcuni principi riguardanti i magistrati del pubblico ministero (art. 224 e 225 della Costituzione), stabilendo la competenza della Procura Generale della Repubblica sulla nomina, la destinazione, il trasferimento e la promozione dei pubblici ministeri e sull’esercizio del potere disciplinare: scompare così la dipendenza organica dal Governo.

Il nuovo regime costituzionale, e soprattutto la previsione degli organi paralleli di autogoverno e disciplinari per la magistratura giudicante e per i pubblici ministeri, hanno fornito una direttiva importante per la strutturazione di due carriere separate.

Col Decreto Legge 31 dicembre 1976, n. 917, le funzioni di autogoverno e disciplina dei pubblici ministeri viene affidata alla Procuraduria Geral de Republica che è composta dal Procuratore Generale ed dal Consiglio Superiore del pubblico ministero, composto da alcuni membri di diritto, altri eletti ed altri designati dal Ministro della Giustizia.

Risale dunque, al 1978, la prima Legge organica che consacra la magistratura del pubblico ministero come un organo autonomo separato dai giudici e con carriera propria.

È espressamente riconosciuto che il pubblico ministero gode di autonomia davanti agli altri organi del potere (legislativo, esecutivo e giudiziario).

L'attuale statuto del pubblico ministero stabilisce che l’autonomia del pubblico ministero è caratterizzata “dall’essere vincolata a criteri di legalità e obiettività, e dalla soggezione esclusiva dei magistrati del pubblico ministero a ordini, direttive e istruzioni” previste dalla legge (ossia lo Statuto medesimo).

Qui risiede la differenza tra l’indipendenza e l’imparzialità del giudice – che deve obbedienza solo alla legge - e l’obiettività del pubblico ministero, che deve obbedienza alla legge ed è inserito in una organizzazione di tipo gerarchico, ricevendo ordini, istruzioni e direttive (che può rifiutare qualora siano gravemente contrari alla sua coscienza giuridica).

“L’esperienza di autonomia del Pubblico Ministero, su cui alcuni avevano riserve dogmatiche e altri di funzionamento, si è rivelata positiva, e pur con qualche difficoltà di percorso, si è definita grazie al sostegno dell’opinione pubblica sull’indipendenza dell’amministrazione della giustizia e grazie ad una migliore articolazione tra i vari sottosistemi che operano nell’area giudiziaria. Soprattutto, essa ha permesso, in un’epoca di profonda densità politica e ideologica e di cruente dispute tra i partiti, che l’indipendenza del Pubblico Ministero (magistratura tradizionalmente sospettata di subalternità al potere politico) non fosse di norma messa in discussione.”1


Il sistema di separazione delle carriere permette di superare il problema della politicizzazione dell’azione criminale e potenzia le garanzie di un giusto processo.
Si potrebbe obiettare che un sistema unificato o intercomunicante favorisca miglioramenti di carattere organizzativo, attenuando gli antagonismi funzionali, ottimizzando le aspettative di carriera e facilitando l’adeguamento tra profilo professionale e funzione.

Tuttavia, per i giuristi del Portogallo, l'argomento decisivo a favore della separazione delle magistrature è la necessità di assicurare, in un processo accusatorio, caratteristico di uno Stato di diritto democratico e liberale, la funzione dialettica nel processo penale.
Funzione che risulta impoverita in un modello a carriera unica.
Un modello come quello italiano a carriera unificata, indebolisce il principio di imparzialità ed equidistanza del giudice e la parità delle armi tra il pubblico ministero e la difesa.

La separazione è oggi accettata in Portogallo da tutta la comunità dei giuristi, universitari, giudici, pubblici ministeri ed avvocati.
Al contrario, è a volte oggetto di critiche, soprattutto da parte degli avvocati, la vicinanza de facto ancora esistente tra i magistrati del pubblico ministero e i magistrati giudicanti favorita dalla prossimità fisica derivante dal fatto che le due magistrature continuano ad avere la sede di lavoro nello stesso palazzo di giustizia.

Alla giustizia portoghese si possono muovere critiche di varia natura. Ma nessuna di esse ha a che vedere con la separazione netta tra le due magistrature, tratto fondamentale del nostro sistema, consacrato dalla Costituzione, che è garanzia della struttura accusatoria nel processo penale.

Concludo ricordando che Cunha Rodrigues, ex Procuratore Generale della Repubblica (e quindi al vertice dei pubblici ministeri del Portogallo), oggi giudice alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, parlando del sistema italiano diceva che l'unicità delle carriere e la distinzione solo per funzioni “indebolisce il sistema accusatorio e alimenta sospetti che le funzioni di iniziativa, decisione e controllo siano organizzati in una sorta di cortocircuito”.


Roma, 2 Aprile 2009

Vânia Costa Ramos
vcr@advogados.in